¿Coparticipación federal o regional?

Por Mariano Cittadino

Desde que se inició el conflicto con los patrones del campo, allá por marzo del 2008, los “chacareros de la patria” han puesto de moda algunos términos que poco a poco nos fuimos aprendiendo.Uno de los reclamos principales de los piqueteros agrarios pasa por pedir más coparticipación federal de las provincias. ¿Pero es justo el reclamo?

Desde la Constitución de 1853, la Argentina adopta el sistema Federal de Gobierno, lo que implica la existencia de tres niveles: Nacional, Provincial y Municipal. El régimen federal estatal, configura un sistema de distribución de recursos entre dichas unidades jurisdiccionales del Estado. En nuestro país esa distribución de los recursos se lleva a cabo por medio del Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos. La Coparticipación Federal de los recursos estatales constituye un sistema concreto de distribución de una parte de los ingresos de la administración pública del país. En tal sentido, ciertos tributos son recaudados por la Nación y se distribuyen entre ésta y las administraciones provinciales de acuerdo a distintos regímenes que han ido cambiando con el tiempo. Es importante aclarar que la distribución primaria hace referencia a todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las Provincias en su conjunto y la distribución secundaria se refiere a la manera en que se reparten los recursos disponibles para las provincias entre ellas. Así, desde la iniciación del sistema en 1935 hasta la actualidad, las provincias, más allá de sus diferencias con el Estado Nacional respecto del sistema de coparticipación, han permanecido dentro del régimen, tratando de mejorar la parte que pudiera corresponderles.

La ley 23.548, de 1988 -que define el sistema de coparticipación que rige en la actualidad- estableció una distribución primaria del 42,34% para la Nación y del 54,36% para las provincias, apartando un 2% para la recuperación del nivel relativo de desarrollo de las provincias más atrasadas, y 1% al fondo de Adelantos del Tesoro Nacional (ATN). Nunca las provincias habían contado con semejante porcentaje de coparticipación pero este escenario coyuntural fue producto de la gran debilidad con la que contaba entonces el gobierno nacional de Raúl Alfonsín y el poder que poseían las provincias más desarrolladas de la República para imponer su agenda y sus intereses particulares.

Durante la década de 1990 hubo pactos que tuvieron cierta influencia en la asignación de recursos. En 1992 se establecieron fondos pre-coparticipables, que permitieron a la Nación quedarse con un 15% de la masa de recursos antes de la distribución primaria, para asignarlos discrecionalmente. Paralelamente, a las provincias se les garantizó un piso mínimo de recursos de la coparticipación, independiente de la recaudación. En 1993, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento elevó el piso mínimo y dispuso que el excedente de recursos tuviese una proporción destinada a la cancelación de deudas y al financiamiento de la reforma del Estado. Además se traspasó a las provincias el mantenimiento de escuelas y hospitales, y los servicios de agua y obras sanitarias, que hasta ese momento estaba a cargo de la Nación.

La reforma constitucional de 1994 estableció en su articulo 75, que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley que asegure a las provincias “la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”, la Constitución establece que la distribución entre la Nación y las provincias “...contemplará criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

Este mandato constitucional está aún incumplido y así se puede explicar la actual concentración de los recursos en manos del Tesoro Nacional en desmedro de la totalidad de las provincias. Destaquemos que hoy se transfiere automáticamente a favor de las provincias apenas el 27 por ciento de la recaudación nacional, o sea el valor mas bajo de los últimos cincuenta años, cuando la ley establece un piso de coparticipación mínima de un 34 por ciento del total de los recursos tributarios.

Pero el problema es mucho más complejo y su falta de resolución tiene que ver con la distribución secundaria, que es la que se produce entre las provincias. Esta división fue históricamente asimétrica dado que otorgaba un porcentaje mayor de coparticipación secundaria a las provincias más ricas de La Pampa Húmeda y por esa razón tenemos en nuestro país una distribución federal de la riqueza tan injusta, que ha generado la cruel convivencia entre provincias pujantes y otras extremadamente pobres.

Si bien es cierto que el Estado Nacional se queda con el 73 por ciento de la coparticipación federal, también se debe reconocer que destina la mayor cantidad de gasto público y gran parte de la recaudación por las exportaciones de soja, a las provincias más necesitadas y es por eso que sus representantes son los que menos apuro tienen en que se discuta una nueva ley de coparticipación (las provincias del NOA y del NEA).

Tenemos también el caso particular de la Provincia de Buenos Aires con un sector agropecuario, ubicado en el tercer cordón de la Provincia enriquecido y un primer cordón cuyo PBI es muy parecido al de la Capital Federal (por eso ya casi se lo considera una extensión de la Ciudad). Pero el segundo cordón de la provincia, más conocido con el nombre de Conurbano Bonaerense, es uno de los más pobres y mas habitados del país, y es allí dónde el Estado Nacional destina más fondos nacionales.
Antes de discutir una nueva ley de coparticipación federal se debe tener muy en cuenta que los nuevos reclamos de las provincias que forman parte de la Pampa Húmeda (Buenos Aires, el centro y el sur de Santa Fe, el sureste y centro este de Córdoba, medio Entre Ríos y un tercio de La Pampa. Últimamente se han ido sumando otras regiones, pampeanizadas en términos económicos, productivos y –en menor medida– de rentabilidad: parte del Chaco, San Luis y parte de Santiago del Estero), apuntan a instalar en la opinión pública que, al ser estas provincias las que más riquezas aportan a la Nación, son las que más porcentaje de coparticipación deberían recibir. De este modo la coparticipación federal profundizaría su carácter inequitativo y asimétrico, lo que pone en evidencia que estos patriotas agrarios tienen actitudes egoístas y parcialmente federales, que recuerdan a la Santa Cruz Boliviana y al Guayaquil ecuatoriano.

El ciclo de recuperación económico que hemos tenido estos últimos años benefició sobre todo a las provincias pampeanas que son las productoras del monocultivo de soja, por eso la distribución geográfica del PBI es más o menos igual que antes de la crisis, lo que implica que el ciclo de crecimiento económico iniciado en el 2003 no ha logrado reequilibrar el mapa económico de la Argentina.

Si el producto bruto geográfico por habitante de la región pampeana equivale a 1, el del noroeste es de 0,84 y el del noreste es 0,66. Esta distancia se refleja en otros indicadores: las exportaciones per cápita en el noroeste (a pesar del “auge” de la minería), equivalen a la mitad de las pampeanas (en el noreste representan apenas un quinto de las pampeanas). En cuanto al salario, si es de 1 peso en la región pampeana, equivale a 0,67 en el noroeste y a 0,62 en el noreste. Estos datos confirman que el principal problema de la Argentina no es la Pampa Húmeda, ni siquiera en plena sequía, sino el noreste (sobre todo el norte de Formosa y la selva chaqueña) y el noroeste (especialmente el norte de Salta, Jujuy y el Gran Tucumán). Y por supuesto el Conurbano.

Ni los yerbateros correntinos, ni los aceituneros riojanos, ni los algodoneros chaqueños, ocupan un lugar central en la protesta de los patriotas rurales, como demuestra el hecho de que el anuncio de la rebaja del 50 por ciento de las retenciones al sector vitivinícola efectuado en la Fiesta de Vendimia y tantas otras medidas como los subsidios a los tambos, la emergencia por la sequía o los créditos blandos del Banco Provincia y Nación, hayan pasado totalmente inadvertidos a pesar que según las declaraciones de la ministra de producción Débora Giorgi, entre todos estos instrumentos, el Estado, desde marzo del 2008, transfirió recursos a los patrones del campo por 21.739 millones de pesos.

De cualquier forma la Constitución reformada en 1994 exigió que el Congreso dicte en un período no mayor a un año una nueva ley de Coparticipación Federal de Impuestos y quince años después no se han logrado los consensos necesarios para formular un acuerdo. Y es que no debe ser fácil consensuar cuando la otra parte no quiere transformar nada.